◎王琼杰

“新修订的矿产资源法坚持问题导向，直面矿政管理实践中迫切需要解决的突出问题，在矿业用地、开采战略性矿产资源征收土地、探采‘直通车’、油气探采合一、矿业权收回补偿等方面实现了新突破。”在自然资源部近期举行的新闻通气会上，自然资源部总规划师魏莉华表示。

在这次通气会之前，国家林业和草原局办公室、自然资源部办公厅和生态环境部办公厅联合发布《关于进一步做好自然保护地整合优化工作的函》（办函保字〔2025〕260号），部署全国自然保护地进一步整合优化工作。值得关注的是，该函要求做好涉及自然保护地的生态保护红线联动调整工作，以省为单位，同步编制生态保护红线调整方案，待自然保护地整合优化成果批复后，按程序联动调整生态保护红线。

“虽然该函不是专门针对矿业用地难问题发布的，但‘拟撤销的自然保护地，不符合生态保护红线划定规则的可以调出生态保护红线’这一调整规则的明确，将对破解矿业用地难、助力新一轮找矿突破战略行动产生积极而深远的影响。”一位矿业领域资深专家分析表示。

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矿业用地的尴尬和困境

万物土中生，万事矿先行。作为有着14多亿人口的农业大国和矿业大国，我国面临着耕地保护和矿业开发的双重责任和压力。如果说耕地是农民的命根子，是中华民族永续发展的根基，那矿业则是工业的基础，是国家高质量发展的基石，两者都不可或缺。

然而，多年来，我国矿业用地没有得到应有保障。尤其是近几年来，矿业开发的空间进一步压缩，陷入了前有耕地保护高压线，后有自然保护地、名胜风景区等生态红线，以及铁路和公路沿线等多方挤压的尴尬境地。

我国作为一个矿业大国，矿业权最多时有十几万个，需要用到大量土地资源。然而由于矿业用地长期缺乏法律层面上的明确和支持，致使许多矿山企业陷入“矿合法、地不合法”的窘境，经常面临着受处罚、被拆除的风险。

“我国现有法律法规对采矿用地的概念没有明确界定，仅对采矿用地进行了土地利用上的分类，即采矿用地属于建设用地范畴，并列举了其大致包含的用地范围。而国际上一些矿产资源丰富的国家，大多都对‘采矿用地’概念进行了明确的界定，多数国家采用了较为宽泛的解释，涵盖了采矿作业影响的整体范围。”北京市雨仁律师事务所合伙人刘占国介绍，矿业用地作为一个法律概念，应从法律权利义务关系角度对其进行界定，它是指矿业权人基于矿产资源勘查、开采的需要，经由土地管理机关审查批准，并与土地权人达成用地协议，同时承担复垦义务的用地情形，包括矿业勘查用地，矿业开采用地。

2024年11月8日，新矿产资源法经十四届全国人大常委会审议通过后，时任自然资源部法规司司长的魏莉华在介绍新矿产资源法的亮点时曾表示：“1996年的矿产资源法对矿业用地的取得方式没有作出专门规定。实践中，矿业用地一般依照土地管理法，即勘查用地通过临时用地的方式取得，采矿用地按照工业用地对待，实行招标拍卖挂牌出让。受计划指标偏紧、供地方式单一以及批矿批地不衔接等因素的影响，‘矿合法、地不合法’的问题大量存在，成为长期困扰矿山企业健康发展的突出矛盾和问题。”

02

矿业探采工作深受影响

土地是“立矿”之本。没有土地的支撑和保障，矿业勘查开发将成“空中楼阁”，寸步难行。

近年来，一些地方划定生态红线或自然保护地时，缺乏科学谋划，没有考虑矿产资源规划，限制和束缚了正常的矿业勘查开发活动。

中国矿业报记者在基层调研时了解到，一些地勘单位普遍面临“无地可探”的问题。究其原因，就是生态红线等限制，许多原本前期地质工作已发现找矿线索且具有较大找矿潜力的空白区无法再继续开展工作。

西北地区某地勘单位前几年对一铁矿探矿权进行前期勘查，经初步开展地质工作后预测有望发现一个大型铁矿，后因勘查区域被划进自然保护区，该铁矿探矿权的地质勘查工作被迫中止。

“该铁矿探矿权设立在先，探矿权范围内基本上都在戈壁滩。可由于被划入后设立的自然保护区内，我们不得不半途而废被迫退出。”每每谈起此事，该地勘局时任局长仍然痛心不已。

事实上，近些年来，类似的例子还有不少。在新一轮找矿突破战略行动中，有不少省在推进新矿业权出让时，原本省财政资金做过前期工作的初设矿业权数量比较多，但经过层层遴选，统筹基本农田、自然保护地、铁路和公路沿线可视范围内等多种因素后，最终可供出让的数量却并不多。

例如，某省铝土矿资源比较丰富，铝土矿需求量比较大，按照矿产资源规划，结合前期地质工作，该省自然资源部门在矿产资源规划区内初设了一批铝土矿探矿权，但后来经过层层筛选，多个铝土矿探矿权因在水源地保护区内而被“淘汰”出局，能够推出的为数不多的几宗铝土矿探矿权，因为“僧多粥少”而被拍出高出起始价几十倍甚至上百倍的价款。

因各类红线造成的“多方挤压”效应，对矿业开发活动影响深远，制约了正常的矿业开发活动，一些到期的采矿证无法正常延续而搁置，一些正常开采的矿山被迫停工停产，形成了一大批呆死矿山。

“这些呆死矿山形成的原因不一，情况也比较复杂。其中采矿权设置在先，后因各类保护区等原因无法正常延续或被迫停工停产的矿山占了较大比例。”一位业内人士分析说。

华北某省一个砂石采矿权，在投入巨额资金取得了储量4亿吨左右的采矿权、建成了国内一流的生产线并完成历史遗留矿山生态修复治理后，却被相关部门告知在水源地保护区内，需要进行重新调整。历经四五年的调整和停摆，前不久才获批复正式生产，给矿山企业造成了巨大的经济损失。

至于“矿合法、地不合法”问题，给矿山企业造成的困扰更是不胜枚举。南方某地有一个矿山企业，因当地建设用地指标有限，多年来一直在临时用地。而当地应急部门要求必须建安全监控系统，环保部门则要求对生产线进行全封闭。这家矿山企业按要求全部建成后，却又违反了临时用地不得建设固定建筑物等相关规定，陷入了左右为难的境地。

03

新规频出有望破解矿业用地难题

历经磨难终于拨云见日。今年7月1日正式实施的新的矿产资源法在矿业用地、开采战略性矿产资源征收土地、探采“直通车”、油气探采合一、矿业权收回补偿等方面的新突破，无疑使困扰矿业行业多年的用地问题有望得到解决。

“新矿产资源法坚持问题导向，借鉴世界上绝大多数国家在矿业法对矿业用地作出专门规定的做法，在第三十四条首次对矿业用地作出专门规定。”自然资源部法规司负责同志介绍，一是将保障矿产资源勘查、开采用地需求作为编制国土空间规划的要求，从空间规划布局上解决矿产资源勘查、开采必要的用地需求。二是改变单一供地方式，明确自然资源主管部门可以通过出让、租赁、作价出资等多种方式供应矿业用地。矿山企业可以根据开采矿产资源的不同方式，选择不同的用地方式，也可以选择多种用地方式的组合。三是开采战略性矿产确需使用农民集体所有土地的，可以依法实施征收。这是对土地管理法关于土地征收范围作出的特别规定。四是勘查矿产资源可以使用临时用地。露天开采战略性矿产资源使用的土地，符合边开采、边复垦条件的，可以使用临时用地，但必须经过科学论证，临时使用的土地属于农用地的，应当恢复种植条件。五是勘查开采矿产资源的用地期限最长不超过矿业权期限。也就是说，当用地期限与矿业权期限不一致的时候，可以按照矿业权的期限延长矿业用地的期限，以确保矿地期限一致。

刘占国认为，矿产资源的开采具有期限性，对于矿山企业，采矿用地的使用期限受限于地表之下的矿产资源可供开采时间的限制，一旦矿产资源开采完毕，采矿用地对矿山企业就失去了使用价值，如果继续占用采矿用地，将会增加矿山企业的用地成本。在实践中，矿产资源的开采时间也受制于矿产资源的赋存条件和开采方式，其期限更加具有动态性。因此，对一些国家紧缺的重要矿产，国家相关部门应当遵循采矿用地权应当服从于矿业权的基本原则，在用地上给予保障。

事实上，这几年来，自然资源部一直在着力破解矿业用地难问题。2019年1月，自然资源部、农业农村部联合印发的《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》明确指出，处理好涉及永久基本农田的矿业权设置。全国矿产资源规划确定的战略性矿产，区分油气和非油气矿产、探矿和采矿阶段、露天和井下开采等情况，在保护永久基本农田的同时，做好矿产资源勘查和开发利用。

该《通知》指出，矿业权申请人依法申请战略性矿产探矿权，开展地质勘查需临时用地的，应依法办理临时用地审批手续。石油、天然气、页岩气、煤层气等油气战略性矿产的地质勘查，经批准可临时占用永久基本农田布设探井。在试采和取得采矿权后转为开采井的，可直接依法办理农用地转用和土地征收审批手续，按规定补划永久基本农田。煤炭等非油气战略性矿产，矿业权人申请采矿权涉及永久基本农田的，根据露天、井下开采方式实行差别化管理。对于露天方式开采，开采项目应符合占用永久基本农田重大建设项目用地要求；对于井下方式开采，矿产资源开发利用与生态保护修复方案应落实保护性开发措施。井下开采方式所配套建设的地面工业广场等设施，要符合占用永久基本农田重大建设项目用地要求。

已设矿业权与永久基本农田空间重叠的，各级地方自然资源主管部门要加强永久基本农田保护、土地复垦等日常监管，允许在原矿业权范围内办理延续变更等登记手续。已取得探矿权申请划定矿区范围或探矿权转采矿权的按上述煤炭等非油气战略性矿产管理规定执行。矿业权人申请扩大勘查区块范围或扩大矿区范围、申请将勘查或开采矿种由战略性矿产变更为非战略性矿产，涉及与永久基本农田空间重叠的，按新设矿业权处理。矿业权人不依法履行土地复垦义务的，不得批准新设矿业权，不得批准新的建设用地。

2020年6月，自然资源部印发的《关于做好采矿用地方式改革试点有关工作的通知》中提出，探索采矿用地政策，组织开展试点政策实施效果评估，推动试点成果的政策转化。之后，自然资源部抓紧研究完善矿业用地政策，保障采矿用地合理需求，积极推进《中华人民共和国矿产资源法》修改，研究制定集体经营性建设用地入市指导意见文件；按照《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》要求，积极推进“净矿”出让，做好与用地用海用林用草等审批事项的衔接，确保矿业权人可以正常开展勘查开采工作。

2022年11月，自然资源部印发的《关于做好采矿用地保障的通知》中指出，为保障能源资源供应安全，多途径、差别化保障采矿用地合理需求，对纳入国家重大项目清单及省级人民政府重大项目清单的采矿项目用地，在按照现行规定办理建设用地审批手续时由部直接配置建设用地计划指标；对未纳入国家重大项目清单及省级人民政府重大项目清单的采矿项目用地，在按照现行规定办理建设用地审批手续时可使用以存量土地处置规模为基础核算的计划指标和城乡建设用地增减挂钩指标。除此之外，地方政府和采矿企业还可以通过将采矿项目新增用地与复垦修复存量采矿用地相挂钩，解决计划指标和耕地占补平衡问题。

而随着新矿产资源法的颁布，自然资源部等相关部门涉及矿业用地方面的新规更是频出。2024年12月19日，自然资源部发布《关于做好新贯彻实施工作的通知》（自然资发〔2024〕289号）指出，各级自然资源主管部门要以《中华人民共和国矿产资源法》修订为契机，全面梳理矿产资源管理领域配套规定，切实做好制度衔接，确保新《矿产资源法》中规定的各项新制度落实落细。2025年4月16日，自然资源部，国家林业和草原局发布《关于进一步做好自然资源要素保障工作的通知》（自然资发[2025]79号），《通知》包含四个方面共15条措施，其中，提出了“优化临时用地使用”的措施，特别提及临时用地接续使用问题：位置相近、用途相同的能源、交通、水利等基础设施建设项目，用地单位确需接续使用同一宗或同一宗部分临时用地的，在复垦期满前，经行业主管部门认定和省级自然资源主管部门批准可接续使用，不纳入违法图斑整改对象。新项目应与原项目做好衔接，到期严格落实复垦责任。

6月6日，国家林业和草原局办公室、自然资源部办公厅和生态环境部办公厅联合发布《关于进一步做好自然保护地整合优化工作的函》（办函保字〔2025〕260号）更是为矿业用地腾出了更大空间。

该《工作函》明确了自然保护地进一步整合优化规则，在提到撤销规则时指出，一是整合优化预案中仍作为独立自然保护地存在的原市、县级自然公园，达不到省级自然公园设立标准的，经评估论证，原则上可以撤销，不纳入自然保护地体系管理。二是面积较小、空间破碎、不符合区域生态功能定位、达不到设立标准的自然保护地，经评估论证保护价值不高的，原则上可以撤销或调整自然保护地类型、级别。

“矿产资源的分布与土地具有强烈的依存关系，采矿用地属于单独选址项目，取决于地表矿产资源的赋存位置，具有唯一性和不可替代性，难以通过土地利用总体规划事先确定。因此，采矿用地的占地区域必须取决于矿产资源的分布情况，其取得方式也不能无差别地按照一般工业用地使用‘招拍挂’方式。以前许多地方的矿产地与生态红线高度重合，致使许多地方‘无地可探’‘无地开矿’，国家相关部门此次发文，允许调整生态红线和保护地，将为矿业勘查开发释放出更大的空间，有利于增储上产工作。”刘占国表示。